Os números mais recentes divulgados pelo Banco Central voltaram a acender um sinal amarelo. A dívida bruta do governo geral fechou maio em 81,1% do PIB, em trajetória de alta desde o início do ano, quando era de 78,7% do PIB, em janeiro. As projeções de mercado compiladas no relatório Prisma Fiscal já apontam para algo perto de 83% do PIB ao final de 2026, e para uma escalada adicional em 2027, com o resultado primário do governo central ainda rodando no campo negativo nos últimos 12 meses. Em 12 meses, o setor público consolidado acumulou déficit de R$ 149,0 bilhões, equivalente a 1,14% do PIB.
Não é uma crise fiscal, mas é um quadro que não se sustenta indefinidamente sem uma mudança de rota, e a rota certa, a esta altura do ciclo fiscal brasileiro, passa pelo lado do gasto, com revisão das regras fiscais atuais e do arcabouço institucional da política fiscal.
A literatura internacional é bastante convergente: regras que incidem sobre o gasto primário, e não sobre a receita ou sobre metas de resultado estrutural difíceis de verificar, são as que mais entregam disciplina fiscal real, porque atuam sobre a variável mais diretamente controlável pelo gestor público. Essa é a discussão que tenho levado a seminários e que sistematizei recentemente em um working paper sobre regras fiscais de despesa, disponível sob solicitação.
Não é coincidência que a nova regra da União Europeia, aprovada em 2024, tenha abandonado os tetos uniformes de Maastricht para adotar trajetórias individualizadas de despesa líquida por país, calibradas a partir da situação específica de cada dívida soberana. Tampouco é coincidência que a Suécia, com sua expenditure ceiling trianual e seu conselho fiscal independente, tenha conseguido reduzir a dívida pública de mais de 70% para cerca de 35% do PIB, em duas décadas, atravessando governos de orientações políticas distintas sem que nenhum deles propusesse revogar a regra.
O Brasil já tentou dois grandes desenhos em menos de dez anos, a saber, o Teto de Gastos e, agora, o Arcabouço Fiscal, e o diagnóstico que fica é que o país não sofre de falta de regras. A Instituição Fiscal Independente (IFI) do Senado Federal já catalogou mais de 40 instrumentos com conteúdo fiscal relevante em vigor simultaneamente. O problema nunca foi a quantidade, foi a efetividade: regras frágeis, metas que mudam antes de completar um ciclo, e sobretudo a ausência de reformas estruturantes do lado da despesa, que é onde mora o verdadeiro motor do crescimento da relação dívida/PIB.
E há espaço de sobra para um programa de consolidação gradual, consistente e prolongado o suficiente para sinalizar compromisso de longo prazo. As despesas obrigatórias respondem por mais de 90% do gasto primário federal, deixando uma fatia discricionária de pouco mais de 7%; qualquer ajuste que incida só sobre essa parcela tem efeito marginal. É preciso mexer onde está o crescimento estrutural do gasto: ajustes na previdência social, com especial atenção à previdência rural e a pensão por morte, que concentram parcela expressiva dos benefícios do RGPS; revisão do desenho de programas de transferência de renda como o BPC (benefício da prestação continuada), o abono salarial e o seguro-defeso; e redução de benefícios fiscais diversos que hoje corroem a base tributária sem entregar retorno social proporcional.
Revisão de mecanismos de indexação de despesas e de vinculações de despesas a receitas são peças importantes no tabuleiro para se mover na direção da maior flexibilidade orçamentária.
Nenhuma dessas frentes é nova, mas todas seguem pendentes de uma decisão política que as trate como parte de um programa coerente, e não como medidas avulsas de calendário eleitoral. Muito menos deve-se esperar que passar a motosserra em um ano deixará a casa arrumada. A forma gradual e prolongada da consolidação fiscal é tão importante quanto a direção rumo a correção no crescimento dos gastos primários.
Há também uma frente menos visível, mas igualmente relevante: o crédito direcionado e subsidiado. Quando uma fatia relevante do crédito da economia escapa à transmissão da taxa básica de juros, a política monetária perde potência e precisa trabalhar mais, e por mais tempo, ou seja, juros reais elevados de modo mais persistente, para produzir o mesmo efeito sobre a demanda agregada. Calibrar melhor esse crédito não é uma medida fiscal no sentido estrito, mas é parte indispensável de qualquer estratégia que queira combinar disciplina fiscal com normalização da taxa de juros. Ganha, com isso, o custo financeiro da dívida pública, esvaziando, assim, o chamado efeito “bola de neve” do endividamento público.
Por fim, regra fiscal nenhuma sobrevive sem supervisão técnica independente e sem transparência. A IFI do Senado tem produzido trabalho de qualidade reconhecida pelo mercado, mas opera sem poder de enforcement, com acesso a dados dependente de cooperação informal e orçamento aprovado pelo próprio Legislativo que deveria fiscalizar. Fortalecer esse arranjo dando-lhe mandato mais robusto, acesso garantido a dados em tempo real e um papel mais formal no processo orçamentário, como mandato para definição da grade de parâmetros macroeconômicos e projeção de receita tributária e não tributária, para a montagem do orçamento da União, nos moldes do que fazem o OBR (Office for Budget Responsibility, ou seja, o Escritório de Responsabilidade Orçamentária) britânico ou o CBO (Congressional Budget Office, ou Escritório de Orçamento do Congresso) americano, é parte do mesmo pacote institucional que o país precisa amadurecer a partir de 2027.
O ganho maior de um programa fiscal crível, gradual, persistente, duradouro e transparente não é apenas a trajetória declinante da dívida bruta em proporção do PIB. É também, e sobretudo, a possibilidade de o Brasil conviver, finalmente, com taxas de juros civilizadas. É exatamente esse o fio condutor do meu novo livro, “Taxa de Juros no Brasil”, já em pré-venda na Amazon: a ideia de que disciplina fiscal e juros mais baixos são as duas faces da mesma moeda, e que não há atalho institucional capaz de substituir o trabalho de construir, peça por peça, uma regra de despesa que funcione.
Márcio Holland é professor da FGV EESP, ex-secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, conselheiro na Raiô Benefícios, membro do Conselho Superior de Economia da FIESP, e sócio fundador da Genesys Consulting.
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